Oljeregimet i Norge

myndighetenes organisering

Oljeregimet i Norge er myndighetenes organisering av petroleumsvirksomhet i Norge. Petroleumsvirksomheten reguleres av et rammeverk som har et overordnet mål å sørge for at mest mulig av verdiene som ligger i petroleumsressursene kommer hele samfunnet til gode. Rammeverket er etablert som et system av formelt lovverk, mer eller mindre formelt avtalte normer, prinsipper og prosedyrer for forhandlinger og beslutningsprosesser. Slike systemer blir ofte kalt politiske og/eller administrative regimer for petroleumsforvaltning, eller bare oljeregimer. Oljeregimer oppstår som en kombinasjon av internasjonale politiske og økonomiske avtaler, nasjonalt lov- og regelverk og historisk gjennomført praksis. Sikkerhetsmessige og militære forhold blir også berørt.

Hva som ønskes oppnådd med et regimeRediger

Unge oljenasjoner kan ha ulike vinklinger for å oppnå flest mulige goder for samfunnet, i Norge har følgende hensyn og delmål vært styrende:

  • norsk verftsindustri og leverandørindustri må gis en fordel i leveranser til oljeindustrien
  • kompetanse på oljeindustri må utvikles i norske foretak
  • ressursene under havbunnen må utnyttes samfunnsøkonomisk optimalt
  • stimulere til kostnadsbevissthet
  • unngå barrierer for oljeselskaper som ikke har hatt virksomhet i Norge tidligere, eller som er nisjeselskaper med begrenset finansiell styrke
  • staten må kunne delta som partner til utenlandske selskaper
  • økonomien må skjermes for store oljeinntekter

Flere av punktene har kommet til underveis, i starten var norske myndigheter opptatt av å avklare norsk del av Nordsjøen geografisk og å sikre tilførsel av kompetanse fra store utenlandske selskaper uten at en enkeltaktør fikk noen dominerende stilling. Se også «de 10 oljebud».

Oljeselskaper som ønsker å delta i petroleumsvirksomheten stiller med sine forventninger:

  • det må være interessant for private oljeselskaper å delta, dvs. rammevilkårene må gi utsikter til avkastning av investert kapital med akseptabel risiko
  • regimet må være forutsigbart, det må være sikkerhet for at ikke betingelsene endres i disfavør av selskapene etter at investeringer er gjort
  • det må være klare spilleregler, roller og grensesnitt mellom aktørene, instanser hos myndighetene er også aktører

HistorikkRediger

Internasjonale prinsipper for fiskale rammebetingelserRediger

Rett til avkasting fra petroleumsvirksomhet har vært et sentralt stridsspørsmål siden tidlig i det 20. århundre. I 1911 grep høyesterett i USA inn ovenfor Rockefellers Standard Oil som da hadde en nær monopolstilling i statene og splittet opp Standard Oil i 34 nye selskaper. Oljens strategiske betydning kom klart fram like før den første verdenskrig da den britiske stat kjøpte aksjemajoriteten i Anglo-Iranian Oil Company og gjorde det om til BP. Flere statsledere vurderte tilgangen på olje som avgjørende for krigens utfall. Fram til og med den andre verdenskrig var USA, Venezuela og Mexico store produsentland, landene rundt Persiabukta kom først med for fullt ut over 1950-tallet. Det skjedde samtidig som betingelsene for de store internasjonale oljeselskapene som opererte i området ble mindre gunstige ved at myndighetene i landene tok større kontroll over ressursene ved hjelp av reguleringer. Nydannede oljeselskaper tilbød seg å operere i Saudi-Arabia og Kuwait med 25 % statsdeltakelse, og utover 1960-tallet ble statsdeltakelse helt alminnelig.

I 1960 ble OPEC dannet av Saudi-Arabia, Kuwait, Iran, Irak og Venezuela for å stå samlet mot oljeselskapene i forhandlinger om priser, betingelser og produksjonsrater.

Etter det har det utviklet seg ulike systemer for å fordele fortjenester og risiko mellom oljeselskapene og produsentlandene. Sentralt ble prinsippet om statsdeltakelse i alle konsesjoner ble vedtatt av OPEC i 1968. Ved siste årtusenskifte var det utviklet en knippe av ulike prinsipper for staten til å sikre inntekter fra petroleumsvirksomhet, her listet som elementer i tre grupper nedenfor:

Prinsipper for avtalerRediger

Avtaler skiller seg fra skatter og avgifter ved at de skal være faste for hele perioder, ofte hele produksjonsperioden for et felt eller område. Økonomien for selskapene kan være sårbare for endringer i oljepris.

  • Produksjonsdelingsavtale – oljeselskapene betaler alle utgifter og får tilbakebetalt i form av andel av produsert olje.
  • Entreprenørkontrakt for utbygging – et selskap bygger ut et felt til en på forhånd avtalt pris og får oppgjør i form av andel av produksjonen.

Prinsipper for beskatningRediger

Skatter og avgifter kan endres eller justeres med endring i oljepris og endrede politiske system, som kan innebære en større risiko i ustabile områder enn avtaler nevnt over.

  • Produksjonsavgift – gir staten en andel av brutto produsert petroleum uavhengig av drifts- og investeringskostnader
  • Signaturbonus – en engangs innbetaling til staten, inngangsbillett for et selskap for å få delta i et område, ofte etter budrunde og ofte knyttet til korrupsjonsspekulasjoner
  • Royalty – årlige innbetalinger til myndighetene for å få delta i et område, i Norge ofte som arealavgift eller lisensavgift
  • Overskuddsbeskatning, vanlig selskapsskatt, alminnelig inntektsskatt
  • Særskatt for petroleumsinntekter, tidligere varianter også kalt net profit interest
  • Feltbasert petroleumsskatt (eng. Petroleum Revenue Tax PRT) fast inntektsskatt pr felt uten fradragsmulighet fra annen aktivitet

I 2007 var beskatningen av selskapers oljeinntekter svært ulike i de ulike oljeproduserende land, og skattenivået er viktig for investeringsbeslutningene. ved høye oljepriser er overskuddene også høye, og det lønner seg ekstra godt å produsere i lav-skatteland. Under slike prisforhold ønsker oljeselskapene ofte å produsere og investere mest mulig i land med lav oljebeskatning. Ved lave oljepriser er overskuddet derimot ganske lavt og det betyr mindre nominelt for selskapene om beskatningen er 10%p høyere eller lavere.

I 2007 var statens totale produksjonsavgifter, royalties og beskatning av oljeselskapenes overskudd etter investering (EBIT) på 92% i Libya, 85% i Indonesia, 78% i Russland, 76% i Norge, 61% i Alaska, 58% i Venezuela, 55% i Canada, og 50% i Storbritannia. (Kilde: Economist, 3.november 2007, side 58)

Andre prinsipper for statsinntekt av petroleumsvirksomhetRediger

  • Statsdeltakelse i konsesjoner, i Norge kalt Statens direkte økonomiske engasjement, SDØE
  • Indirekte statsdeltakelse gjennom statsoljeselskap, i Norge gjennom Hydros og Statoils deltakelse
  • Bæring (eng. carried interest) er et prinsipp som minner om produksjonsdelingsavtaler for leteaktiviteter, all risiko bæres av oljeselskapene, staten inngår med deltakelse ved funn

I de fleste stater med oljeindustri vil det være en kombinasjon av flere elementer nevnt over og en utvikling av skatte- og avtalesystemet over tid. Flere land har også elementer av sære systemer som for eksempel en trinnvis beskatning avhengig av avkastning fra et felt eller produsert volum av et felt, fradragsrett for leteomkostninger med mer.

Utvikling av det norske regimetRediger

  • I 1958 ble det avholdt en internasjonal havrettskonferanse i Genève som kom ut med nye havrettsbestemmelser og en konvensjon for kontinentalsokkelen. Norge var en av 87 deltakende nasjoner. Konvensjonen gav grunnlaget for definisjon av kontinentalsokkelen slik den er i dag etter bilaterale avtaler mellom Norge og nabostatene. Konvensjonen gav også føringer for å bruke midtlinjeprinsippet som utgangspunkt for avtalene.
  • I 1963 ble «Lov om undersjøiske naturforekomster av 21. juni 1963 nr. 12» vedtatt i Stortinget. Den slo fast at staten er grunneier på det som senere skulle bli definert som kontinentalsokkelen, og at regjeringen kan gi tillatelser til å utforske og utnytte forekomster av naturressurser.
  • I 1963 ble det gitt tillatelser til seismiske undersøkelser i Nordsjøen på bakgrunn av ovennevnte lov.
  • I november 1963 kom arbeidet i gang som skulle legge malen for det framtidige norske oljeregimet. Den sentrale personen i arbeidet var daværende statssekretær i utenriksdepartementet Jens Evensen. Evensen ble formann i et råd som i april 1965 kom med forslag om det første rammeverk for petroleumsvirksomheten, kongelig resolusjon av 9. april 1965. Like etter ble den første runden om tildelinger av konsesjoner utlyst.
  • April 1965. Statens oljeråd blir opprettet med Jens Evensen som formann.
  • I 1965 ble det inngått avtaler med Storbritannia og Danmark om grensedragning av kontinentalsokkelen sør for den 62. breddegrad. Midtlinjeprinsippet ble brukt for begge avtalene. Avtalene sikret Norge suverenitet over ca. 131 000 km². Til sammenligning ble Storbritannias arealer fastslått til ca. 224 000 km². Det kan også nevnes at de internasjonale stridighetene om de såkalte 200-mils økonomiske sonene først kom på 1970-tallet og gjaldt fiskerier, de hadde ingen praktisk betydning for forvaltningen av petroleumsressursene.
  • Den 1. september 1965 ble 78 blokker på sokkelen tildelt i 22 lisenser. Kriterier for deltakelse var praktisk erfaring og finansiell styrke. I tillegg var det også nevnt at andre bidrag for norsk økonomi, som for eksempel drift av oljeraffinerier var vektlagt. Flere norske selskaper, deriblant Norsk Hydro fikk andeler i konsesjoner, men det var ingen direkte statsdeltakelse. Lisensene fikk arbeidsprogram. Forpliktelsene var totalt 30 brønner i løpet av 6 år i de 78 blokker. Detaljer i lisensavtalene, beskrivelse av rettighetenes begrensinger er ikke kjent.
  • Runde 2 av lisenstildeling kom i 1969. Disse avtalene ble individuelle, i noen avtaler fikk staten deltakelse med bæring, opptil 17,5 %, i andre lisenser ble det avtalt særskatt pr. konsesjon (carried interest) på 17,5 %.
  • I januar 1971 hadde regjeringen Borten sikret rett til statlig oppkjøp i Hydro til 51 % statlig andel og la det fram for Stortinget. Oppkjøpet kunne minne om den britiske stats overtakelse av selskapet som ble til BP i 1914.
  • I mars 1971 kom et statlig utvalg med en studie av andre lands organisering av petroleumsvirksomhet og innstilling til norske statsfunksjoner. Forslaget som også ble realisert i 1972 innebar en tredeling av funksjonene. Statsoljeselskap for det forretningsmessige, et oljedirektorat for forvaltning, utforskning og kontrollfunksjoner og Industridepartementet, fra 1978 Olje- og energidepartementet for lovgiving, konsesjoner,
  • I juni 1971 kom «de 10 oljebud». Et viktig punkt var her prinsippet om ilandføring av petroleum til Norge (det sjette bud).
  • I februar 1972 kom et første utvalg med en anbefaling om ilandføring av olje fra Ekofiskfeltet til England i strid med det sjette bud. Senere ble det vedtatt å opprette et rørledningsselskap Norpipe med 50 % deltakelse fra Statoil for transport av oljen til Teesside og av gassen til Emden i Tyskland. Det ble også forutsatt transport av NGL til ny petrokjemisk industri i Bamble i Telemark. Dermed var det sikret grunnlag for fabrikken i Bamble som mottok båtlaster av NGL skipet fra Emden fra og med 1979. I tillegg ble det i 1972 uttalt ønske fra regjeringen om opparbeidelse av nasjonal kompetanse på teknologi for kryssing av store dyp med tanke på ilandføring fra framtidige funn.
  • I 1973 fikk Statoil sin første konsesjon. Det gjaldt blokkene 33/9 og 33/12, se også artikkel om Statfjordfeltet. Her fikk staten en første aktiv deltakelse ved at statsoljeselskapets ble tilgodesett med 50 % i andel. Samtidig kom prinsippet med bæring: Statoil skulle ikke betale utgifter påløpt i letefasen. Disse utgiftene skulle dekkes de av andre aktørerne.
  • I 1974 kom et helt nytt prinsipp inn i det fiskale systemet: Glideskalaen. Det betydde at statsdeltakelsen gjennom Statoil øker med økende produksjon, opp til 80 % statsdeltakelse. Dette ble lagt inn i flere konsesjonsrunder fram til 1985.
  • I 1978 ble en helt spesiell tildeling avgjort i Stortinget 16. mars. Blokk 33/10 ble delt mellom de tre operative norske oljeselskapene Statoil (85 %), Hydro (9 %) og Saga Petroleum (6 %). Statoil fikk et spesielt gunstig vilkår ved at Hydro og Saga skulle bidra med å bære Statoils leteutgiften ved å betale forholdet 1,5 ganger deres eierandel. I blokken ble senere Gullfaksfeltet påvist.
  • 1979: Den politiske diskusjonen fortsatte omkring prinsippet om bæring. Stortinget bestemte at Hydro og Saga ikke lenger skulle være med å bære Statoils leteutgifter i nye konsesjoner. Dvs. kun utenlandske selskaper skal betale Statoils bæring. Fra 1. januar 1983 gjelder ordningen også i gamle konsesjoner.
  • I 1980 kommer den første tildelingen av utvinningstillatelser nord for den 62. breddegrad.
  • 1981: Tre av totalt fire blokker på det som ble Trollfeltet ble tildelt. Igjen måtte en tildeling av lisensandeler behandles politisk. Nå ble det et delt operatørskap, ett for utbygging og ett for drift.
  • 1982–1983: En langvarig politisk behandling finner sted om tildeling av det som ble Osebergfeltet. Som for Gullfaks- og Trollfeltet ble det bare norske selskaper som fikk andeler i tildelingen.
  • 1983: «Tempoutvalget» foreslår en begrensning i aktiviteten i form av et mål om jevnt investeringsnivå heller enn et fast produksjonstak. Allerede i 1988 ble prinsippet avveket politisk ved vedtak om utbyggingen av Snorrefeltet.
  • I 1985 kom iverksettingen av tiltak for å «vingestekke» Statoil. Tidlig på 1980-tallet brøt det ut en politisk strid om forvaltningen gjennom Statoil, fordi Statoils kontantstrøm ble meget betydelig sett i relasjon til størrelsen på Norges bruttonasjonalprodukt. Løsningen ble en splitt av Statoils eierrettigheter. Fra 1. januar 1985 ble SDØE opprettet som en egen juridisk enhet. Statoils opprinnelige eierandeler ble delt i to, ett til Statoil selv, typisk 20 %, og resten til staten ved SDØE. Oppgaven til SDØE (kortform av Statens direkte økonomiske engasjement) ble å forvalte portefølje av bestående av statens egne andeler av produksjonsrettigheter på norsk kontinentalsokkel.
  • Det store prisfallet på olje i 1986 startet en endringsprosess av det norske konsesjonssystemet slik at det ble mindre proteksjonistisk. Det skjedde også en gradvis tilpassing mot EØS-avtalen som tok til å gjelde fra og med 1994.
  • I januar 1991 tok en lov om CO2-avgift til å gjelde og gav umiddelbart en effekt slik at fakling av gass ble halvert.
  • I 1991 kom 13. tildelingsrunde med en tildeling til Statoil på 50 %.
  • 1992: Ordningen med bæring oppheves.
  • 1993: Ordningen med glideskala oppheves.
  • 1996: Staten med Statoil skal ikke lenger ha minst 50 % av rettighetene i nye konsesjoner.
  • 19992001 Det gjøres en vurdering av det fiskale systemet med en utredning av skattlegging av petroleumsvirksomhet, se [1]. Etter politisk behandling blir resultatet blant annet opprettelse av Petoro og Gassco og delprivatisering av Statoil.

Pr. 2005 er skatte- og avgiftssystemet sammensatt av mange elementer:

  • Særskatt på 50 % netto
  • Vanlig selskapsskatt på 28 % av nettoinntekt
  • Arealavgifter (royalty) for alle lisenser over en gitt alder
  • Miljøavgift, d.v.s. CO2-avgift for avbrent petroleum
  • Minimale avgifter for lisenssøknader, en slags signaturbonus
  • Produksjonsavgift er nesten avviklet
  • Statsdeltakelse gjennom SDØE, Statoil og Hydro

Flere detaljer framgår av petroleumsloven, se [2]. Det norske fiskale systemet er regnet som attraktivt for oljeselskapene som allerede har aktivitet i Norge. Det på grunn av muligheter for konsolidering og avskriving, som fører til at staten betaler en stor del av investeringene og gir god og stabil avkastning for selskapene. Systemet sikrer også utnyttelse av små felt og gir overskudd ved lave oljepriser. Samtidig tar staten inn en høy del av verdiene. Fortsatt regnes det som vanskelig for nye, mindre selskap å komme inn i virksomheten i Norge.

KilderRediger

TerminologiRediger

  • Utvinningstillatelse – et begrep brukt i den offisielle forvaltning. I denne artikkelen bruker vi også
    • Tildeling (å tildele) både det at myndighetene avgjør hvem som skal få utvinningstillatelse og (en tildeling) som et synonym til utvinningstillatelse
    • Lisens synonym
    • Konsesjon synonym

Se ogsåRediger

Eksterne lenkerRediger