Konkurranseregulering

Konkurranseregulering, eller markedsregulering, betegner myndigheters aktive påvirkning av et eller flere av kriteriene for konkurranse i et bestemt marked. Påvirkningen skjer både generelt via lovgitte forbud og påbud, og gjennom mer aktive virkemidler rettet inn mot utvalgte markedsaktørers atferd. Hovedmålet med konkurranseregulering er å redusere det såkalte «dødvektstapet» og slik øke ressurseffektiviteten i den økonomiske virksomheten i det aktuelle markedet. Reguleringen vil ofte sikte mot å øke konkurransen i markedet, men kan også ha som eksplisitt mål å begrense konkurransen. Konkurransereguleringen er enten symmetrisk eller asymmetrisk, og den foregår enten ex-ante eller ex-post. Symmetrisk regulering er lik regulering av alle aktører innenfor et marked eller virksomhetsområde, mens asymmetrisk regulering innebærer å rette regulerende tiltak bare mot de aktørene som man mener utgjør en utfordring for konkurransen - normalt de som har såkalt sterk markedsposisjon (SMP). Ex-ante regulering er konkurranseregulering gjennom å fastsette konkurransefremmende regler og virkemidler «på forhånd» slik at aktørene det gjelder er underlagt reguleringsbestemmelsene straks virksomheten starter. Ex-post regulering innebærer at reguleringen først igangsettes etter at noen har klaget inn aktøren det gjelder og det har vist seg at virksomheten har vært konkurransevridende.

Mye av konkurransereguleringen skjer gjennom generell lovgivning, og EØS-avtalens artikkel 59 gir føringer for adgangen til å tildele konkurransevridende rettigheter. I Norge driver sektortilsynene ex-ante regulering, mens Konkurransetilsynet driver ex-post regulering. Konkurranserettslige saker kan enten føres for ordinære norske domstoler, eller for EFTA-domstolen. Tilsvarende føres konkurranserettslige saker i EU for EF-domstolen.

Reguleringens formål

Det overordnede målet for konkurranseloven og dermed for Konkurransetilsynet, er «å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.» Det viktigste målet for konkurranseregulering i teoretisk forstand, er å redusere det såkalte dødvektstapet i et marked, det vil si summen av tapt konsumentoverskudd og tapt produsentoverskudd som følge av at prisen ble satt for høyt eller for lavt. Dersom prisen settes høyere enn den naturlige markedsprisen, utgjør dødvektstapet den summen av konsument- og produsentoverskudd som ligger i intervallet mellom den faktiske prisen og den naturlige markedsprisen. Dette dødvektstapet anses å være et samfunnsøkonomisk tap som gir mindre effektiv ressursbruk. Det er som regel monopol, oligopol eller sterk markedsposisjon hos en eller flere aktører, som fører til at prisen settes annerledes (normalt høyere) enn i den naturlige markedsløsningen under virksom konkurranse. Markedsteori forutsetter mange små tilbydere og etterspørrere, men allerede i 1921 fastslo den amerikanske økonomen Frank Knight at det i realiteten vokste fram stadig større markedsaktører som hadde reell makt til å påvirke prissettingen. Økonomen Piero Sraffa fastslo fem år senere at dersom det var vanlig med avtakende grensekostnader i produksjonsn, ville markedet gå i retning av monopol eller «monopolistisk konkurranse». Den vanligste grunnen til at prisen settes høyere enn den naturlige markedsprisen, er at en eller noen få tilbydere har så stor markedsmakt at de kan sette prisen vesentlig høyere enn kostnadene uten at konsumentene kan velge konkurrerende produkter. Dermed blir det produsert for lite i forhold til etterspørselen, og til en for høy pris.

I de fleste markeder har reguleringen som mål å øke konkurransen - eksempelvis spesifisert som å redusere enkeltaktørers markedsandel eller oppnå lavere sluttbrukerpriser. I Europa har telemarkedet regulering av priser, tilgangsrettigheter og samtrafikk med sikte på å styrke for eksempel etablerings-, infrastruktur- eller priskonkurransen. Sektorreguleringen er spesielt utbredt så lenge en eller noen få aktører har dominerende markedsandeler innen tilbudet av infrastruktur, eksempelvis ved at de eier hele eller store deler av telenettet eller jernbanenettet. Dersom det oppnås bærekraftig konkurranse hvor ingen har dominerende markedsmakt, er det vanlig at sektorregulering avvikles.

I noen markeder har regulering til hensikt å beskytte monopoler eller i alle fall begrense konkurransen. Et viktig eksempel er markeder hvor en produsent har investert svært mye i forskning og utvikling av et helt nytt produkt, og det ville urimelig om andre produsenter kunne bruke nyvinningene fritt uten å kompensere den store forskningsinnsatsen. I slike tilfeller begrenser man gjerne konkurransen gjennom patent hvor den opprinnelige aktøren får en tidsbegrenset enerettighet til å produsere det nye produktet, for å gi stimulans til slike investeringer i forsknings og innovasjon. Det er vanlig å regulere markedet for å redusere konkurransen i primærnæringene, eksempelvis i jordbruket og i markedet for landing av råfisk eller innkjøp av reinkjøtt fra reindriftssamene. Slik regulering sikter da mot å beskytte aktørene mot markedskreftene fordi markedsfastsetting av pris og produksjonsmengde ville antas å gi negative resultater. Beskyttelse mot konkurranse i landbruket omhandler mange virkemidler, eksempelvis importvern (toll), minstepriser, garantipriser, omsetningsplikt, støttekjøp eller monopoler. Markedsreguleringen i jordbruket forutsettes utøvd på en konkurransenøytral måte mellom produsentene, men den er ikke nøytral overfor eksempelvis utenlandske produsenter som normalt stenges ute fra det norske markedet. Det er også vanlig i noen land med Vinmonopoler i alkoholmarkedet for å sikre samfunnsmessige mål på helseområdet. I noen land kan vinmonopolet bestemme produktvalg og kjøpe inn varer selv, mens det i Norge må kjøpe inn via mer generelle typeanbud til grossister som så kjøper varene fra produsentene, for å øke konkurransen i valget av produkt.

Reguleringens virkemidler

Lovverket er det fremste konkurranseregulerende virkemidlet, hvor ulike påbud eller forbud rettes mot markedsaktørene gjennom lover eller forskrifter. Regulering gjennom lovverket er en ex-ante regulering, den angis som et utgangspunkt for alle som vil sette i gang en aktuell økonomisk virksomhet i et definert marked. Direkte konkurranseregulerende virkemidler er mer omfattende og mangfoldig, og de viktigste virkemidlene regulatørene rår over omfatter:

• Monopoler, tildeling av enerett på kjøp eller salg i et marked for å ivareta visse mål (f.eks vinmonopol).
• Lisenser, tildeling av rett til å utnytte en viss ressurs (f.eks en radiofrekvens). Mange lisenser kan gi økt konkurranse.
• Konsesjoner, tildeling av rett til å drive en virksomhet (f.eks bankvirksomhet eller kringkasting). Mange konsesjoner kan øke konkurransen.
• Markedsstudier, for å fastslå hvilken grad av konkurranse det er i det aktuelle markedet i henhold til kriteriene ovenfor (kriterietesting). Aktører med dominerende eller sterk markedsmakt kan deretter reguleres særskilt.
• Regnskapsstudier, for å fastslå hvorvidt aktører setter priser i strid med regelverk (f.eks ulovlig prisdumping eller marginskvis). Aktørene kan deretter pålegges å sette visse priser eller de kan gis advarsler eller bøter.
• Regnskapsmessig skille, pålegg om å føre separate regnskaper for ulik virksomhet slik at f.eks. ulovlig kryssubsidiering eller marginskvis blir synlig. Regulatøren vil da gjerne gå igjennom de skilte regnskapene regelmessige for å etterse at regelverk ble fulgt og konkurranse fant sted.
• Opplysningsvirksomhet, for eksempel offentlige tjenester hvor publikum kan sammenlikne priser mellom tilbydere for lettere å kunne finne bedre eller billigere alternativer.
• Prisfastsettelse, enten gjennom minimums- eller maksimumspriser mellom aktørene i markedet. Det kan fastsettes pålagte priser enten på grossistnivå (B2B), eller også (mindre vanlig) sluttbrukerpriser på detaljnivå (B2C).
• Advarsler, for å korrigere aktørers markedsatferd og gjenopprette konkurranse.
• Forelegg, ileggelse av pengebøter dersom regelverk overtres i virksomheten.
• Markedseksklusjon, gjennom midlertidig eller varig fjerning av lisenser eller konsesjoner.

Markedsstudier, pålegg og sanksjoner vil ofte rette seg mot noen definerte handlinger som er forbudt for alle eller noen av aktørene. Eksempler omfatter:

• Prissamarbeid og kartellvirksomhet. Det er i de fleste land forbudt for tilbydere å samarbeide for å sette priser, eller å danne karteller som misbruker aktørenes samlede markedsmakt. I USA er såkalt «anti-trust»-regulering sentralt.
• Oppkjøp og sammenslåing. Dersom to aktører med dominerende eller stor markedsandel ønsker å slå seg sammen gjennom oppkjøp eller fusjon, vil konkurransemyndighetene i de fleste land kunne nekte dette eller kreve at deler av det fusjonerte selskapet skal selges ut. Da Telenor og Telia forhandlet om sammenslåing 1998–2000, var det et krav fra konkurransemyndighetene at ingeniørvirksomhetene i de to selskapene måtte skilles ut slik at det nye selskapet ikke ble for dominerende i Norden, og på den måten oppsto selskapet Bravida.
• Ulovlig prisdumping og marginskvis. Et eksempel på slik prisdumping ville være dersom et stort, dominerende flyselskap møter konkurransen fra en nystartet konkurrent med å dumpe prisene på flybilletter til langt under kostnadsdekkende pris, og holde dem lave for å hindre konkurrenten i å opparbeide salgsinntekter. Et annet eksempel ville være dersom ost ble solgt til en lavere sluttbrukerpris enn prisen på den mengde råmelk som må til for å produsere osten – i et slikt tilfelle ville kostnadene i osteproduksjonen ikke bli dekket gjennom prisen, men gjennom enten kryssubsidiering fra andre meieriprodukter eller gjennom marginskvis.

Avveininger bak konkurranseregulering

En av de vanskeligste utfordringene for konkurransereguleringen er å fastslå omfanget av markedet som skal reguleres. Globaliseringen utvider stadig omfanget av reell konkurranse (markedet). For eksempel konkurrerer ikke norske aviser kun med hverandre, men også med utenlandske nettaviser og sosiale medier - en utvikling som har medført at man har forlatt å regulere avismarkedet per landsdel i Norge.^{[trenger referanse]} Noen markeder blir mindre og mer fragmenterte når ny teknologi skaper nye og mer spesialiserte segmenter. Tidligere var det et marked for telefoni, mens det etter hvert har blitt ulike markeder for mobil og fast telefoni, tale og bredbåndsaksess. Omfanget av et marked dannes av mange ulike hindre, som for eksempel begrenset avstand man kan frakte en organisk vare, etableringshindre i form av investeringsbehov, kostnader ved å bytte leverandør, kostnaden ved å oppsøke konkurrerende tilbydere, graden av stordriftsfordeler, små språkområder og lignende.

Konkurransereguleringen er ikke alltid klar og entydig for aktørene som skal investere eller produsere.Generelle konkurranselover og anti-trust-lovgivning er overordnet mer spesifikk sektorregulering, men ofte vil sektortilsynet likevel kunne gå inn i markedet (ex-ante) og regulere på et område som også omfattes av den generelle (ex-post) konkurranselovgivningen. Dette kan skape usikkerhet om hvilken av reguleringene man som produsent skal forholde seg til.

Konkurranseregulering kan rette seg mot både produsenter, distributører, videreselgere og kunder i markedet. Produsenter kan omfatte samvirker i primærnæringene som har stor markedsmakt, kanskje gjennom enerettigheter til deler av produksjonskjeden (for eksempel innhenting av råmelk i melkemarkedet). Distributører og videreselgere kan omfatte salgskjeder med sterk markedsposisjon (for eksempel Vinmonopolet som har strenge regler for hvordan der skal kjøpe inn varer for videresalg). Kunder kan være offentlige virksomheter eller andre som er alene om å kjøpe inn den aktuelle varen eller tjenesten (for eksempel Jernbaneverket og NSB, som er alene om å kjøpe inn henholdsvis linjemateriell og togsett). Anskaffelsesreglene for offentlig sektor kan betraktes som et ex-ante konkurranseregulerende virkemiddel.

Symmetrisk regulering innebærer at alle aktørene innenfor et marked reguleres likt. Et slik marked kan for eksempel være markedet for godstransport eller markedet for melk. Symmetrisk regulering i markedet for godstransport vil innebære at togdrift, skipstrafikk og lastebiltrafikk reguleres likt. Asymmetrisk regulering vil innebære at man først undersøker om noen av tilbyderne av godstransport har en dominerende eller sterk markedsposisjon og regulerer disse, eller man undersøker om godstransport kanskje egentlig består av flere markeder som må reguleres hver for seg. Symmetrisk regulering av melkemarkedet i Norge ville tilsvarende bety at Tine, Synnøve Finden, Q-meieriene og mindre meierier ble regulert likt, mens asymmetrisk regulering ville rettet seg mot de dominerende aktørene blant dem. Under symmetrisk regulering pålegges alle de samme reguleringene, samt at man unngår å ikke regulere aktører som ubemerket begrenser konkurransen og dermed burde vært regulert. Symmetrisk regulering kan gi økt effektivitet i markedet. Symmetrisk regulering kan imidlertid medføre at man regulerer likt aktører som egentlig opererer i hvert sitt marked, eller som har ulik markedsmakt, og som egentlig burde ha vært regulert ulikt.^{[trenger referanse]}

Ex-ante sektorregulering, ex-post konkurranseregulering

Konkurransereguleringen deles ofte inn i ex-ante og ex-post. Inndelingen i ex-ante og ex-post regulering har sammenheng med valget av generell regulering versus sektorregulering.

Såkalt ex-ante-regulering betegner spesifikk sektorregulering hvor betingelser i det enkelte marked er regulert på forhånd, for eksempel at prisene er regulert eller at aktørene har forhånds-definerte plikter som etableres aktivt av regulatoren. Fordelen med ex-ante regulering er at aktørene er kjent med reguleringen før de starter sin virksomhet og kan ta hensyn til denne når de planlegger, finansierer og starter virksomheten. Ulempen med ex-ante konkurranseregulering er at man risikerer å regulere virksomhet som ikke ville vært konkurransevridende selv uten reguleringen, man risikerer altså å «overregulere» markedet med ineffektiv ressursbruk som resultat.

Såkalt ex-post regulering betegner generell regulering gjennom muligheten til å ilegge sanksjoner i etterkant av hendelsene, med sanksjonering mot overtredelser av en generell konkurranselovgivning i et marked som ikke er regulert på forhånd. Normalt vil ex-ante sektorregulering regulere grossist-markedene («B2B»), mens ex-post konkurranseregulering regulerer sluttbrukermarkedene («B2C»). I Europa og Norge er det et uttalt mål å erstatte ex-ante sektorregulering med ex-post generell konkurranselovgivning, ettersom de enkelte markedene oppnår bærekraftig konkurranse.^{[trenger referanse]}

Konkurranseregulering i Norge

I Norge utøves den generelle, ex-post konkurransereguleringen av Konkurransetilsynet, regulert gjennom konkurranseloven. Den gjelder for nesten all økonomisk virksomhet i markeder, ofte også i markeder som i tillegg har ex-ante sektorregulering.

De norske sektorreguleringene har blitt færre siden andre verdenskrig, og dette har hatt to årsaker. Dels tilsier økonomisk teori at reguleringen bør avvikles når markedet har oppnådd bærekraftig konkurranse, for å sikre at markedets effektivitetsfremmende drivkrefter utnyttes. Dels er det et uttalt mål å gå fra markedsspesifikk ex-ante sektorregulering til generell ex-post konkurranseregulering, sist uttrykt ved revisjon av konkurranseloven.

For at det skal reguleres sektorspesifikt og ex-ante i Norge, må den såkalte tre-kriterie-testen være oppfylt:

1) Det foreligger høye og varige etableringshindre i markedet,

2) Markedet tenderer ikke mot bærekraftig konkurranse,

3) Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen.

Norske tidligere og nåværende konkurranse-regulerende myndigheter og deres arbeidsområde inkluderer blant anent:

Ex-ante sektorregulering

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (1987–) – regulerer fortsatt både postmarkedet, og telemarkedet (ekom-markedet) mellom teleselskapene gjennom ekomloven. Myndigheten håndhever blant annet pris- og tilgangsreguleringer mellom aktørene. Sluttbrukermarkedet reguleres bare unntaksvis.
• Statens landbrukstilsyn (1994–2004) – regulerte tidligere konkurransen i landbruket, blant annet gjennom prisreguleringer i melkemarkedet. Denne sektorreguleringen er opphevet.
• Statens pristilsyn (-1994) – regulerte tidligere sluttbrukerprisene på varer og tjenester i prisregulerte sluttbrukermarkeder. Dette tilsynet ble avløst av Konkurransetilsynet.
• TINE SA – er markedsregulator for melk.
• Nortura SA – er markedsregulator for kjøtt og egg.
• Felleskjøpet Agri (2004–) – kjøper inn korn regulert under markedsordningen for korn, med målpriser fastsatt gjennom jordbruksoppgjøret.
• Finanstilsynet – regulerer ikke generelt pris- og konkurranseforholdene i finansmarkedene, men har tilsyn med inkassovirksomhet som er et prisregulert marked med statlig fastsatte gebyrer (rettsgebyr, inkassogebyr).

Ex-post konkurranseregulering

• Konkurransetilsynet (1994–) – regulerer fortsatt de fleste sluttbrukermarkeder gjennom konkurranseloven, blant annet gjennom å sanksjonere konkurransehemmende selskapsfusjoner, ulovlig prissamarbeid, prisdumping, eller andre typer misbruk av markedsmakt uavhengig av hvilket marked det skjer i.

Se også

• Konkurranse (økonomi)
• Markedsform
• Markedsandel
• EUs konkurransepolitikk